房地产调控重在稳定预期 堵漏洞 补短板
今年以来，深圳、上海、杭州等热点城市相继出台新一轮住房市场调控措施。据多家行业分析机构统计，两个多月来，相关城市已出台近百项具体管控措施。同时，2月下旬，不少城市的国土资源部门也以各种形式进行了披露，从今年起将实行以“集中公告出让、集中组织出让活动”为核心的住宅用地供应分类控制制度。
上述政策调整引起了业界和社会的广泛关注。这些新措施的出台，在当前住房市场乃至宏观经济环境中意义重大，也凸显了中央和地方政府在完善和落实房地产市场稳定健康发展长效机制过程中日益清晰的政策逻辑。
完善住房市场调控措施的地方和全球意义
要理解当前背景下进一步完善住房市场调控措施的必要性，应着眼于住房市场的局部视角和宏观经济环境的整体视角。
首先，在热点城市引入新一轮调控措施是应对其住房市场“老问题”和“新趋势”的客观需要。自2016年第四季度以来，随着中央和地方政府一系列稳定地价、房价和预期的“三稳”措施，全国房价保持相对稳定。但由于之前房价长期上涨的累积效应，一些热点城市的房市潜在风险仍然处于较高水平。以评估住房市场风险最常用的两个指标为例，笔者所在机构的监测结果显示，到2020年底，按照当地平均收入水平，一家三口将以当地平均价格购买90平方米的住房，个别热点城市的房价收入比仍在20倍以上；按同一小区房价与年租金的比例计算，这些城市房价与租金的比例也接近或超过60倍。两者都明显高于合理区间，意味着这些热点城市的房市已经无法承受风险水平的进一步提升。监测结果还显示，一些热点城市在去年下半年和今年年初再次出现。2021年1月，中国二手房上市价格指数同比上涨3.6%，整体仍处于稳定区间。但15个城市的上市价格指数同比涨幅超过10%，近期出台调控措施的热点城市大多列在这里。从这个角度来看，这些城市及时推出有针对性的措施，防止住房市场风险的进一步积累，特别是按照“城市具体政策”的原则，是合理和必要的。
需要注意的是，在当前复杂多变的国际国内经济环境下，从整体宏观经济角度来看，完善住房市场调控措施具有更加深远的政策意义。自2019年7月以来，中央政府多次在不同场合重申“不应将房地产作为短期刺激经济的手段”，显示出保持房地产调控政策本身连续性和稳定性的坚定政策决心。但是，从更全球化的角度来看，房地产市场形势，尤其是风险形势，也将直接影响中央和地方政府在其他方面的宏观经济政策选择。例如，国内外的许多研究表明，在中国为应对2008年至2009年全球金融危机而推出的经济刺激计划中，有几项措施最终通过各种渠道传递到了住房市场，在一定程度上推动了土地价格和住房价格的上涨。2020年，为应对新冠肺炎疫情、世界经济深度衰退等多重影响，中央政府提出“六稳”、“六保”等措施稳定基本经济形势，类似隐忧重现。从适度宽松的货币政策环境，到中小企业和个体工商户的金融支持措施，甚至一些城市出台的放宽落户门槛等人才吸引措施，都被赋予了“房价可能成为最大赢家”的舆论解读，甚至在一些热点城市的市场实践中也有所揭示。在这种情况下，住房市场风险的顾忌客观上制约了中央和地方政府在进一步巩固经济复苏增长基础的过程中的政策选择。要消除这种约束，需要有效控制——的房市风险，尤其是在热点城市，同时重点阻断其他宏观经济政策不适当地传导到房市的渠道。例如，一些热点城市最近出现了相对突出的问题，如经营贷款和消费贷款流入住房市场。这不仅为各级政府选择宏观经济政策提供了更多空间，也确保了相关政策有效惠及实体经济。
房地产市场监管政策逻辑的两条主线
从具体措施来看，近期的一系列调控措施延续了近几年房地产市场调控的总体政策框架，坚持“房子是为了住，不是为了炒”，以“三稳”为目标，突出“城市政策”。其中大部分措施属于调控政策工具箱中的限购、限售、差别化住房信贷政策等现有工具的调整或优化，特别是通过对司法拍卖行实施限购、限制离婚后无房购房资格、加强对公司房限购的要求等。弥补现有工具在实践中暴露出的漏洞，同时对流入住房市场的经营性贷款、消费贷款等违规行为，以及开发企业或中介机构传播虚假信息等行为，给予更多可操作性的治理措施。另一方面，调控政策工具箱中有一些新成员，其中有两点值得特别注意。首先，调控政策密度相对较低的二手房市场，这次受到了一些热点城市的高度重视。比如深圳开始形成并公布全市住宅小区二手房交易参考价格，东莞提出完善二手房交易价格网上公布机制。其次，以“双集中”为核心的住宅用地供应分类调控体系，是在实施“限制”与“竞争”相结合的一系列住宅用地出让方式后，住宅用地供应方的又一次重大调整。
除了具体措施本身之外，应该更多地关注它们所反映的住房市场监管政策的两条主要逻辑线。回顾历史上由美国、日本和香港房地产市场引发的系统性风险爆发的案例，虽然细节不同，但有两个核心要素：第一，房地产市场的系统性风险
近两个月出台的各项调控措施也不例外。首先，以稳预期为切入点，实现稳地价和稳房价，控制和缓释住房市场自身风险。无论是理论研究，还是实证研究，都提示我们市场参与者的非理性预期是住房价格出现暴涨暴跌的关键驱动力，但同时也是住房市场中最难以直接调节的因素之一。此前提及的中央保持房地产调控政策持续稳定的政策定力，是实现稳预期的战略层面基石。在此基础上，各级政府也在新一轮调控措施中做出了若干战术层面的新尝试。例如，多个城市都特别强调房价信息统计和发布制度的重要性，同时加大对散布不实信息等违规行为的打击力度，为稳预期提供良好的市场信息环境。再如，前述深圳、无锡、东莞等城市发布的二手住房成交参考价水平或区间，是在微观尺度上主动调节二手住房买卖双方价格判断和价格预期的一次新尝试。又如，住宅用地供应的“双集中”制度如果能够与公开、明晰、稳定的住宅用地供应计划相结合，也有望在稳定开发企业和购房者预期方面发挥积极作用。需要再次提醒的是，市场参与者预期终究是住房市场中最难以调节乃至准确把握的因素之一，我国现有学术研究和政策实践中对住房市场参与者（尤其是家庭）预期形成和变化规律的理解也还很不充分。为此，除了加强相关基础研究外，建议相关城市动态追踪上述新做法的实施情况并及时进行调整完善，以取得更好的稳预期效果，并为后续政策实践积累经验。
其次，以降杠杆为切入点，着力隔绝住房市场风险向宏观金融和经济体系的传导路径。从长期坚持并不断细化的差异化住房信贷政策，到2020年8月出台的开发企业“三线四档”政策，再到2020年12月央行和银保监会关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的要求，金融监管当局从金融机构、开发企业和家庭三端同时着力推动房地产金融领域降杠杆的政策意图已非常明确。在延续这一思路的前提下，此次部分城市又从两个角度为其中家庭部门降杠杆提供了新的操作层面抓手。首先，从强化房贷首付款资金真实性审查要求和杜绝无用途、虚假用途、用途存疑贷款两方面着手，严查经营贷、消费贷违规流入房地产领域，确保差异化住房信贷政策的有效性，更重要的是防止家庭部门杠杆水平通过违规途径出现显著上升。其次，除首付款比例外，从住房抵押价值角度为防范住房抵押贷款风险引入新的防火墙。我国现行《房地产估价规范》明确要求房地产抵押价值评估应遵循谨慎原则。但目前绝大多数住房抵押价值评估仍以同期市场价格水平为依据；如果判断住房市场中已存在一定风险，这种做法实际上并不符合谨慎原则要求。美国官方机构在反思“次贷危机”时，就将住房抵押价值评估结果过高列为成因之一。从这个角度看，深圳等城市发布二手住房成交参考价水平的另一（甚至更重要）作用，是为银行业金融机构在发放住房抵押贷款时提供确定住房抵押价值的重要依据，有助于进一步控制住房抵押贷款风险。
对后续完善住房市场调控的几点建议
今年的《政府工作报告》重申了“房住不炒”定位和“三稳”目标，同时强调“解决好大城市住房突出问题”。遵循上述政策基调，可以预期相关热点城市近期出台的调控措施将在较长一段时间内得到坚持乃至强化，同时也有可能有新的热点城市继续出台类似的调控政策。为此，提出以下三方面建议。
首先，将聚焦风险控制的前述需求端、金融端措施，与推进多层次住房供应体系建设的供给端措施相结合，构建更为完整的房地产市场平稳健康发展长效机制。保持各热点城市住房价格稳定，防止房价再次出现大幅上涨，既是防范和化解住房市场风险的要求，也是解决这些城市住房突出问题的必要条件，但仍非充分条件。一方面，结合住宅用地供应分类调控制度的实施，建议相关城市——尤其是房价上涨压力较大的城市实质性增加住宅用地供应规模，缓解住房市场供求矛盾。另一方面，考虑到这些城市中相对较高的房价水平，新市民、青年人等群体的住房问题客观上已经很难单纯通过住房市场加以解决，而需要长租房市场和保障性住房在其中发挥基础性作用。
其次，坚持政策初心，防止将“三稳”目标简单理解为“稳指标”。正如此前所论述的，“三稳”并不是房地产市场调控的最终目标，而是在经济端防范和化解系统性风险、在民生端实现全体人民住有所居的关键路径。城市政府在制定和实施各项调控措施的过程中，应始终秉承上述政策初衷。相反，应着力避免将“稳房价”异化为“稳房价指标”，进而以“面多了兑水、水多了兑面”式的结构性调整操纵平均房价指标，甚至默许交易备案价格与实际价格水平之间的背离。同时，建议中央主管部门进一步细化和优化房地产市场相关监测指标，更准确反映市场真实情况，为落实城市主体责任提供更为可靠的依据。
第三，科学预判调控政策的非预期后果，并储备针对性措施。例如，近年来我国房地产开发业的行业集中度已经呈现出持续乃至加速提升趋势。“三线四档”与“双集中”的结合，对开发企业在短时间内集中筹措调配大规模资金的能力提出更高要求，龙头房企可能更具优势，有必要关注由此给房地产开发行业乃至住房市场的影响。再如，部分市场参与者可能试图以新的违规行为规避调控措施限制，甚至由此形成新的风险点，这也是在政策制定和实施过程中所需要注意的。
（作者为清华大学建设管理系长聘副教授，清华大学恒隆房地产研究中心主任）