土地出让收入的征收和转让对城市投资债券有什么影响

日前，财政部、自然资源部、国家税务总局、中国人民银行联合发布财综[2021]19号文件，将包括国有土地使用权出让收入在内的4项政府非税收入统一移交税务机关征收。新规定先试点，后推开。自2021年7月1日起，选择河北、内蒙古、上海等地开展征收管理职责移交试点，并将于2022年1月1日起全面实施。

国有土地使用权出让收入涉及面广，金额大。这篇文章一发表，就引起了市场的极大关注，不乏“土地财政”即将终结的声音。土地使用权出让收入将如何影响金融市场，尤其是城市投资债券，也是众说纷纭。

市场机构认为，总体来看，此次调整主要是针对征收四项非税收入，是2018年以来税收征管体制改革的重要内容，不应过度解读。从长远来看，这种调整将有助于进一步提高收集和管理的效率。短期内，土地流转过程中行为不规范的地区政府资金收入会受到一定影响，这些地区城市投资平台的资产规模和现金流也会受到一定影响。

财税体制改革的继续

在过去的几年里，中国国有土地使用权转让的收入不断增加。数据显示，2015年全国土地出让收入为33657.73亿元，到2020年，这一数字将达到84100亿元。根据财政部的数据，2020年，我国本级地方政府性基金预算收入为89927.16亿元，增长11.7%，其中，国有土地使用权出让收入为84142.29亿元，增长15.9%。可以看出，国有土地使用权出让收入很大，也是地方政府资金的主要收入来源。

“土地使用权出让收入是地方政府资金的主要收入来源。因此，19号通知公布后，有人对地方土地出让收入份额表示担忧。”光大证券首席分析师张旭表示，但从19号文件来看，四项政府非税收入征收范围、对象、标准、减免、分享、使用、管理等政策仍按照财政部公布的现行规定执行。从国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入的征收过程来看，此次征收管理工作的调整并未涉及中央和地方政府收入分成和土地出让过程的调整，所谓的“土地财政”并未涉及

事实上，四项非税收入向税务机关的转移是中国财税体制深化改革的继续。近几年来，社会保险费和非税收入征收管理责任的转移已经成为推动我国国税和地税征管体制改革的重要内容。

从具体做法来看，除了这次公布的转让外，今年3月，财政部发文决定将自然资源部门征收的土地闲置费、住房和城乡建设部门征收的由行政事业性收费管理的城市垃圾处理费等转移到税务机关征收。

国海证券研究所固定收益研究组组长金毅认为，2018年以来，我国陆续开展了税收征管体制改革方案，土地出让收入征收部门的调整也是税收征管体制改革的重要组成部分，旨在逐步构建优化、高效、统一的税收征管体系，提高税收征管效率。

一些城市投资可能会受到一定程度的影响

“土地出让流程调整后，出让金征收部门划归税务部门，同时，自然资源部门、财政部门、税务部门和中国人民银行实现了信息共享，大大增强了出让过程的透明度，这可能会影响近年来不断扩大的城市投资‘征地-收益-融资’链条。”广发证券固定收益首席分析师刘玉表示，这项新规实施后，可能会影响城市投资的非市场土地收购。但在实际过程中，城市投资的招投标、拍卖、征地等也存在不同情况，受这一新规定的影响程度也存在差异。

近几年来，有关部门出台了一系列文件，规范地方城市投资公司参与土地市场。比如2016年2月发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》明确剥离了城市投资平台的土地储备功能，2017年5月发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》明确表示地方政府不得向城市投资平台注入公益资产和储备土地。

按照市场机构的说法，目前城市投资公司主要通过三种方式参与土地出让。第一种是代理建设，即地方政府或土地储备部门委托城市投资平台进行代理建设；二是政府划拨土地给城市投资，用于建设公益项目；三是招投标、拍卖、挂地，城市投资平台通过参与公开招标获得土地。分析认为，新规对第一、二种方式影响不大，但可能会对城市投资平台第三部分的资产规模和现金流产生影响。

据金毅分析，就市投平台通过招投标、拍卖、挂牌等方式参与土地市场而言，过去存在地方政府出让土地后将土地出让金返还市投平台或市投平台拖欠土地出让金等现象。新规出台后，一是会影响城市投资平台的资产规模，即政府返还土地出让金有限，影响其对部分城市投资平台的注资；二是影响城市投资平台的现金流，需要在招标拍卖后按时足额缴纳土地出让金，进一步影响城市投资平台的现金流。

“这次改革的核心是更换征收支付主体，理论上不会对传统的土地流转模式产生实质性的影响。但考虑到税务部门征收力度较大，过去一些地区拖欠土地出让金的行为可能会减少，可能会导致城市投资平台等财政压力加大。”据中信证券分析，近几年地方国企和城市投资平台的偿债压力逐渐加大，此次改革对现金流的影响可能会导致部分企业出现违约风险，但保持系统性金融风险仍是底线，预计未来政策将平稳过渡。